EDICIÓN 124. Análisis. La importancia del trámite abreviado para la implementación de los acuerdos de paz

El Congreso de la República está a la expectativa de iniciar la implementación de los acuerdos de La Habana. (Foto: tomada de RT).

FAST TRACK COMO

DERECHO DE EXCEPCIÓN

Por Alberto Ramos Garbiras (*)

Este procedimiento legislativo del fast track (F.T), produce una especie de derecho de excepción como el de los estados de excepción porque se autoriza para expedirlo solo por un tiempo determinado, es transitorio su uso para acelerar unas leyes que en otras circunstancias demorarían mucho tiempo, y no da espera por la inminencia de hechos que pueden perturbar lo planeado o pactado. Pero tiene más duración o aplicación que la vigencia de los estados de excepción, la vigencia de las normas F.T se extienden hasta cuando se produzca una revocatoria por otra norma que expida el Congreso,  con el trámite normal.

No es un procedimiento autoritario o dictatorial, se hace dentro del mismo estado de derecho y se produce con los mecanismos  del Estado Constitucional. Precisamente para evitar el agrandamiento del poder presidencial se limita, en este caso a 6 meses y se otorga coetáneamente a dos de las ramas del poder público, al ejecutivo y a la rama legislativa, que deben obrar en sincronización, no para cohonestar sino para avanzar ante la urgencia de lo que se ha planeado: el Presidente con decretos y el legislativo con leyes y reformas mesuradas a la Constitución. Se enfocan estas normas de implementación en el logro de la PAZ, para que no vaya a fracasar. Pero no desmonta, no desconoce el estado de derecho y menos la Constitución. El  F.T es un mecanismo de delegación de facultades al Presidente en parte, y el Congreso conserva la facultad de legislar, pero lo hace de manera abreviada, con un trámite de excepción.

El fast Track o vía legislativa abreviada (para leyes y reforma constitucional sobre lo acordado), no se diseña y autoriza para burlar al Congreso ni mucho menos la Constitución, ni es de uso rutinario, al contrario, es una excepción, es temporal, por esta razón lo decidido implementa o introduce normas al ordenamiento jurídico, como derecho de excepción en su formación, pero van a regir hasta que sean modificadas, esa es la diferencia. Solo opera sobre los contenidos de los acuerdos pactados dentro del proceso de Paz, no sobre cualquier tema nacional o reforma caprichosa. En un primer momento se necesita para: Tramitar la ley de amnistía, la ley que crea la búsqueda de desaparecidos, el Acto Legislativo para la creación del partido político de las Farc, la incorporación de los temas de derecho internacional humanitario del Acuerdo de Paz a la Constitución y la creación de la Justicia Especial de Paz (JEP).

Se buscó el procedimiento del fast track para poder allanar el camino hacia el postconflicto, la reconciliación y la normalización del país. Sin fast track la discusión y trámite de las leyes implicaría o significaría otro proceso de paz adicional o complementario porque los congresistas por la vía ordinaria o slow track pueden actuar discutiendo cada punto, y pueden introducir modificaciones a lo acordado entre los combatientes(pero los congresistas no fueron combatientes durante la guerra, la negociación se hace solo entre delegados de los guerreros); entonces dentro del trámite abreviado del fast track se puede aprobar o improbar en bloque lo sometido a discusión, pero no modificar aspectos de lo ya discutido durante los cuatro años del proceso de paz y lo renegociado o revisado después de realizado el plebiscito.

No se desconoce al Congreso, simplemente si un Gobierno tiene legitimidad y una bancada mayoritaria lo acompaña, se compaginan la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa para avanzar en la incorporación de lo acordado al estado de derecho. Si hay controversias y argumentos sobre lo discutido, no se trata de facilitar los pupitrazos, lo aprobado en cada debate es como ir gradualmente refrendando otra vez (una forma de refrendación progresiva complementaria); pero de negarse un tema sometido al fast track, no se aprueba y tendría que buscarse una renegociación de lo pactado entre los combatientes que conformaron la mesa de diálogos del proceso de paz.

El Fast Track como derecho de excepción contenido en el Acto Legislativo 01 de julio 2016 , está enraizado y emparentado con el derecho de excepción disperso en la historia constitucional colombiana producido en momentos críticos ya sea bajo la forma del estado de sitio  desde 1821 cuando se redactó dentro de la Constitución de Cúcuta, y permaneció en todas las constituciones hasta 1991; ya sea con todos los estados de excepción con diferente denominación( estado de guerra exterior, conmoción interior, emergencia económica, social o ecológica); ya sea con las normas de pacifismo jurídico para resolver otras desmovilizaciones con actores armados en otros 9 procesos de paz a través de treguas,amnistías,arsmisticios,indultos,perdón presidencial,etc. Inclusive existe una modalidad de fast track en el artículo 163 de la Constitución: el Presidente puede solicitar trámite de urgencia ara cualquier proyecto de Ley. Esta manifestación puede repetirse en las etapas constitucionales del  proyecto. Y las comisiones del Congreso pueden deliberar conjuntamente con la de otra cámara para darle primer debate.

Colombia ante la disfuncionalidad del derecho no ha podido marchar con el derecho común en todas las épocas. Siempre ha habido una forma de derecho de excepción tratando de apuntalar el estado de derecho. El mismo Derecho Internacional Humanitario (DIH) artículo 214 numeral 2 de la Constitución, es una forma que reviste el derecho de excepción porque se aplica por una deriva del derecho internacional en los conflictos internos para los escenarios de la guerra donde no opera el derecho de los derechos humanos, y dejará de funcionar cuando se logre la Paz; la Ley de Justicia y paz(Ley 975 del 2005) en los Gobiernos de Uribe Vélez, fue una especie de justicia transicional, incluso deformada su aplicación porque no se trataba de delincuentes políticos.

El derecho de excepción altera el derecho común del estado de derecho porque suspende las normas que le sean contrarias, pero de manera recurrente se ha utilizado en Colombia porque el derecho ordinario, común o tradicional nunca ha sido estable y eficaz para contener las variadas formas de guerra y actores armados que han surgido alterando el orden público  en casi toda la existencia de vida republicana.

En los Estados Unidos se usó una vez en 1934 en el área de comercio exterior con la expedición de  la “Reciprocal trade agreements Act”, con énfasis a la reducción de tarifas; y con asiduidad solo desde 1974 con la Trade Act de ése para año para la transacción de barreras arancelarias. Se discutió bajo la Presidencia de Nixon y se usó por primera vez en la presidencia de Garald Ford.  Es decir, en EEUU el F.T apareció en materia de comercio internacional para dar rapidez al  perfeccionamiento de los tratados comerciales y avances en política exterior comercial, estando el Presidente en capacidad de firmar los tratados pero sujeto a la aprobación del Congreso para su implementación; así ha sido durante las presidencias de Carter(la Ronda Tokio que inició una reforma del sistema comercial mundial) ;Reagan(Acuerdo de Libre Comercio con Canadá),Bush padre( Tratado de Libre Comercio (TLC) en 1992 con México), Clinton(La Ronda Uruguay completada bajo el primer mandato de Bill Clinton en 1993, facilitó la Organización Mundial de Comercio OMC);  pasando por la más practicada concesión de poderes en la “Omnibus Trade and competitiveness Act”, de 1988.

En México se utiliza el F.T en diferentes tópicos ha sucedido,  para la restructuración del Partido Revolucionario Institucional (PRI) como partido hegemónico que fue; hasta para la gran reforma energética, la expropiación petrolera, que hubo; la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos en el año 2013, entregada dentro del Paquete Económico para 2014, y que debía incluirse en la Ley de Ingresos de la Federación y otros aspectos.

El Fast track también se parece a las facultades pro-tempore que contempla la Constitución. A manera de ejemplo, dentro de las funciones de las Asambleas Departamentales, la Constitución Nacional  en el artículo 300 numeral 9, autoriza a los Gobernadores de los departamentos, entre otros aspectos, ejercer pro tempore, precisas funciones de las que corresponde a la Asamblea Departamental. Tiene un doble significado:1) son facultades entregadas por un tiempo determinado,2) la Asamblea se desprende, entrega y deposita al gobernante las funciones en un área solo y exclusivamente para completar la labor administrativa. Como se entrega una función por ello las Asambleas podrán modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia las decisiones tomadas por los gobernadores, Esas facultades pro tempore son una delegación para mejorar la organización administrativa. Y la Asamblea conserva la titularidad de la competencia. Respecto al fast track el Congreso como Constituyente derivado expidió el acto legislativo, faculta al presidente para expedir decretos extraordinarios pro tempore, por 6 meses, y el Congreso sigue legislando pero por vía rápida, 6 meses también.

De otro lado, la justicia transicional es también un derecho de excepción porque solo operará por un tiempo, ya que no se pudo resolver la violencia subversiva con la justicia ordinaria porque fue inaplicada, por ello tampoco  la transacción con el actor armado puede terminar con ésa justicia ordinaria ineficaz, no se le puede imponer unas penas de una justicia que no los venció(solo 3.200 guerrilleros fueron encarcelados y la mitad de ellos procesados, y  otros con expedientes abiertos, nunca fueron capturados) .Colombia sólo tiene 136 cárceles.

Como conciliar la paz y la justicia, o lograr la primera declinando lo estricto de la segunda si no se sancionaran todos los delitos. La paz es un bien colectivo para poder gozar del derecho a la vida y los otros derechos humanos. Sin la paz no funciona el derecho, por ende tampoco la justicia. Entonces, en medio de un  proceso de paz si se percibe que este va a prosperar, la justicia puede declinarse y flexibilizarse para abrirle camino a la paz. La justicia postconflicto es distinta a la justicia de la cotidianidad, la común, la rutinaria o tradicional del estado de derecho. La justicia para el postconflicto se fabrica de acuerdo a las negociaciones con el adversario para que entregue las armas y se someta.

El fast track tiene el mismo sentido y utilidad de todo el derecho de excepción aplicado antes en Colombia, con la relevancia que ahora se creó explícitamente en una coyuntura de fin del conflicto o guerra interna para poder implementar lo acordado dentro del proceso de paz y para abrir el camino hacia la justicia transicional, es un anticipo de esta para que pueda iniciarse rápido su construcción, la Justicia Especial de Paz (JEP).Es la antesala a la justicia transicional, sin la cual no podrá arrancar el Posconflcito porque no habría justicia qué aplicar ya que, la justicia ordinaria o tradicional no funcionó para someter a los actores armados políticos, ni ha funcionado para vencer a los otros grupos armados: paramilitares, Bacrim, mafias del narcotráfico, microtráfico, otras mafias comerciales, delincuencia organizada, mineros ilegales, los corruptos anclados dentro del Estado y la delincuencia común dispersa.

La responsabilidad  de la Corte Constitucional por el momento que vive Colombia es histórica porque son los guardianes de la Constitución (artículo 4), entonces deben comprender que sin la PAZ no funciona el Estado ni la democracia. Como lo expresé en un análisis anterior, la Corte Constitucional no puede exigir una refrendación popular para aprobar la paz porque la Paz es contramayoritaria o sea no se puede someter a elecciones por ser un bien común y un derecho fundamental. La Paz debe lograrla un Presidente de la República y no sortearla en eventos electorales. El Presidente no necesitaba la primera refrendación. Y en la segunda tenía la potestad de escoger el procedimiento. Con la refrendación en el Congreso se activó el fast track porque la Sentencia de la Corte de julio 2016 que hizo el Control al fast-track, dice que para poder usar el contenido de esas facultades se necesitaba otra refrendación. Por eso razón se acudió a otra forma de refrendación pero a través del constituyente secundario. El Congreso con sus dos cámaras por su calidad de Constituyente Secundario delegado por el pueblo, donde se conjuga la voluntad general de la Nación según la teoría constitucional.

Muchos no han entendido aún que cumplida la refrendación dentro del Congreso, quedaron activadas esas facultades extraordinarias porque la misma sentencia de la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo de julio 7 de 2016 contempla que de perder el SI se requeriría otra refrendación al Nuevo Acuerdo, para utilizar las facultades del fast track. La Corte Constitucional si desconoce al Congreso como depositario de la soberanía popular exigiendo otra refrendación podría producir un choque institucional de inmensa repercusión y alteraría a la Nación que ha venido expresándose a favor de la Paz.

(*) Abogado con especialización en Derecho Constitucional de  la Universidad Libre Seccional Cali; Magíster en Ciencia Política Universidad Javeriana, PhD, Doctorado en Política Latinoamericana, Universidad Nacional de Madrid, Uned- España; profesor de derecho internacional en la Universidad Libre y derecho constitucional en la Universidad Santiago de Cali, USC.